إشكالية التدبير المفوض للمرافق العامة المحلية طنجة تثير الملف من جديد

تقديم

تشكو الممارسة المحلية بالمغرب من العديد من الصعوبات والإشكالات التي ما زالت عائقا أمام تكريس المبادئ العامة للحكامة المحلية، وذلك رغم وجود نصوص قانونية تحث على ذلك.

فبالرغم من كل الشعارات المرفوعة من قبيل إدارة فعالة، خدومة، منفتحة، مواطنة وقريبة من انشغالات المواطنين... فواقع الجماعات الترابية يؤكد عكس ذلك ويظهر للجميع عجزها وفشلها في تحقيق كل مهامها اقتصاديا واجتماعيا وثقافيا بل فشلت حتى في تدبير مرافقها العمومية وفوتتها للخواص ضاربة بعرض الحائط البعد الاجتماعي ولم تبال بالزيادات الإضافية في أسعار خدمات عمومية حيوية بعد خوصصتها، الشيء الذي يؤكد مزيد من ضعف الأداء وعدم القدرة على استثمار امثل لمهارة حل المشكلات وترشيد الموارد والإمكانات المادية والبشرية.

لكن لا غرابة إذا كانت سياسة الدولة تدفع في اتجاه مزيد من تفويض القطاعات الحيوية للخواص، فسياسة التفويض بالمغرب إلى الشركات الأجنبية خاصة أضحت "موضة" مغرب العهد الجديد، حيث تكاثرت هذه الشركات المفوض لها بشكل كبير وبتكاليف عالية ودون نتائج ملموسة تذكر لفائدة المواطنين الذين يشتكون لأكثر من عقد من الزمان وينددون بتسيير وتدبير هذه الشركات، وما احتجاجات طنجة اليوم وما سبقها من وقفات ومسيرات لمناهضة الزيادات في الأسعار بجل مدن المغرب بلغت ذروتها سنة 2011، لخير دليل على حجم الاختلالات التي أفرزها التدبير المفوض خاصة في مجال الماء والكهرباء والصرف الصحي.

مفهوم التدبير المفوض

يعتبر التدبير المفوض أسلوب من أساليب التدبير الحديثة التي تم انتهاجها في السنوات الأخيرة لتسيير المرافق العامة المحلية، وتجدر الإشارة إلى أن التدبير المفوض ظهر في بداية الأمر في الفقه الفرنسي ثم تكرس بعد ذلك في التشريع والقضاء الإداري لنفس البلد ¹ .

التدبير المفوض نمط من أنماط الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص التي أصبحت ظاهرة عالمية تهم جميع الدول، حيث تهدف الجهة المفوضة للتدبير إلى تقديم الخدمة بأحسن جودة وبتكلفة ملائمة وتهدف الجهة المفوض لها للحصول على ربح ملائم لتكلفة الإنتاج، فقط أن يتم هدا التفويض في مناخ تنافسي بين المرشحين لتدبير المرفق العام، وإبرام عقود متوازنة بين الطرفين ² .

استعمل اصطلاح تدبير المرفق العام لأول مرة في فرنسا في قانون 6 فبراير 1992. وتلاه بعد ذلك قانون 29 يناير 1993، الخاص بالوقاية من الرشوة ووضوح الحياة الاقتصادية ليضع نظاما قانونيا أكثر اكتمالا من الوارد في القانون السابق، تم تعاقب بعد ذلك استعمال المصطلح في عدة قوانين منها القانون الصادر في 2 فبراير 1995 المتعلق بحماية البيئة وقانون 4 فبراير 1995 الخاص بإعداد وتنمية التراب. إلا أن قانون 11 دجنبر 2001 والمعروف بقانون ميرسيف هو أول قانون يعرف مفهوم تفويض المرفق العام كالتالي: تفويض المرفق العام هو عقد بمقتضاه يفوض الشخص المعنوي العام تسيير مرفق عام يكون تحت مسؤولية المفوض له عام أو خاص، يتقاضى رسوما من المنتفعين تكون لصيقة بنتائج استغلال المرفق).

أما في المغرب فقد ظهر بداية كممارسة تطبيقية قبل أن يظهر كقانون ، وذلك عندما قامت المجموعة الحضرية للدار البيضاء بإبرام عقد تدبير مفوض مع الشركة الفرنسية Lyonnaise des eaux "ليونيز دي زو" بتاريخ 28/4/1997 وتتعلق بتكليف الشركة بتدبير قطاع توزيع الماء والكهرباء والتطهير السائل بولاية الدار البيضاء لمدة ثلاثين سنة، وفيما بعد صدر القانون 54.05 المتعلق بالتدبير المفوض للمرافق العامة، والذي عرف التدبير المفوض في المادة الثانية بأنه عقد يفوض بموجبه شخص معنوي خاضع للقانون العام تدبير مرفق يتولى مسؤوليته إلى شخص معنوي خاضع للقانون العام أو الخاص يسمى المفوض إليه...) ³ .

الإطار القانوني والمؤسساتي للتدبير المفوض

لقد عمل المغرب على تطبيق تقنية التدبير المفوض في التدبير العمومي سنوات في غياب تام لنص قانوني يعنى بتأطير وضبط قواعد هذا الأسلوب إذا ما استثنينا الامتياز الذي نصت عليه معاهدة الجزيرة الخضراء وظل بذلك الفراغ التشريعي قائما إلى حين سنة 2006، التي شكلت سنة ميلاد أول نص يخص التدبير المفوض كأساس قانوني، وقد كان الإعداد لهذا النص على مراحل بدءا من الإشارة للتدبير المفوض في الميثاق الجماعي سنة 1976 من خلال المادة 30 منه، مرورا بسنة 1988 حيث عرفت إحداث لجنة وزارية معنية بالموضوع، وفي سنة 1999 أجريت دراسة لشروط منح وتتبع التدبير المفوض للمرافق العمومية، وفي سنة 2000، أقيمت مناظرة وطنية بخصوص الموضوع، وبعدها تم إطلاق عمليا إعداد مشروعي قانون من لدن خبير مغربي وآخر كندي ⁴ .

وفي سنة 2004 بدأت وزارة المالية في إعداد مشروع قانون التدبير المفوض، وعرضته على اللجنة الوزارية للتدبير المفوض وبعدها للأمانة العامة للحكومة في 20/11/2005 وبعدها عرض على المجلس الوزاري المنعقد في 23/11/2005، وبحسب المذكرة التقديمية لهذا القانون، فقد استوحى مقتضياته من التشريعات المعمول بها في الدول الأوروبية بتكييفها وملاءمتها مع الخصوصيات المغربية، وذلك لإعطاء رؤية واضحة للمجموعات المالية الدولية والمستثمرين حول انفتاح الاقتصاد المغربي ⁵ .

وعليه فالإطار المؤسساتي للتدبير المفوض، والذي دخل حيز التنفيذ منذ سنة 2006، يشكل أرضية قانونية دقيقة وملائمة نسبيا لتأطير العقود المبرمة من قبل الجماعات الترابية. وقد ساهم هذا الإطار في إرساء المزيد من الشفافية في عمليات إسناد العقود، خاصة عبر تعميم الإعلان عن المنافسة.

تنص المادة 39 من الميثاق الجماعي الفقرة الأخيرة على أن المجلس يقرر في طرق تدبير المرافق العامة الجماعية عن طريق الوكالة المباشرة والوكالة المستقلة والامتياز وكل طريقة أخرى من طرق التدبير المفوض للمرافق العامة طبقا للقوانين والأنظمة المعمول بها، وهي صلاحية تمكن المجلس الجماعي من إشراك القطاع الخاص في تدبير الشأن المحلي ⁶ .

وفرت الشركات الخاصة المفوض إليها، برسم سنة 2013، مجموعة من الخدمات في مجالات التوزيع والنظافة والنقل الحضري عبر الحافلات لفائدة ما يزيد عن 13,5 مليون نسمة، وحققت رقم معاملات سنوي يناهز 15 مليار درهم، كما أنجزت استثمارات متراكمة بمبلغ إجمالي يقارب 42 مليار درهم. وقد بلغ عدد المستخدمين لدى هذه الشركات حوالي 35000، بالإضافة إلى عدد كبير من العاملين بصفة مباشرة أو غير مباشرة.

ففي مجال التوزيع، مكنت الشركات المفوض إليها بموجب العقود الأربعة المبرمة مع شركات ليديك وريضال وأمانديس- طنجة وأمانديس- تطوان، من تغطية 46 جماعة وجلب رساميل بقيمة 2000 مليون درهم وإنجاز استثمارات بحوالي 32321 مليون درهم منذ بداية سريان العقود المذكورة وحتى متم سنة 2013، كما سجلت هذه الشركات رقم معاملات إجمالي يصل إلى 10822 مليون درهم سنة 2013 (أي ما يمثل ثلث إجمالي رقم المعاملات لقطاع توزيع الماء وربع رقم المعاملات لقطاع الكهرباء)، وتشغل 7270 إطارا وعونا، ضمنهم 4956 من مستخدمي الوكالات المستقلة الجماعية للتوزيع سابقا.

أما في مجال النقل الحضري بواسطة الحافلات، فيصل عدد العقود قيد التنفيذ إلى 40، منها 17 عقدا أبرمت منذ سنة 2006. وتغطي مجموع هذه العقود 260 جماعة. وقد حققت الشركات المفوض إليها، برسم سنة 2013، رقم معاملات إجمالي قدره 1790 مليون درهم، وبلغ عدد مستخدميها 12950. كما التزمت بإنجاز استثمارات تعاقدية بمبلغ 5680 مليون درهم.

أما خدمات جمع النفايات والتنظيف فقد شمل خلال سنة 2013، 147 جماعة، مقابل 109 سنة 2012، وبلغ عدد العقود 101 مقابل 33 قبل سنة 2006. وقد حققت الشركات الخمسة عشر المفوض إليها رقم معاملات إجمالي قدره 2218 مليون درهم خلال سنة 2013، كما قامت بتشغيل ما يناهز 15000 أجير، وقد أنجزت هذه الشركات استثمارات إجمالية بلغت 3033 مليون درهم منذ دخول العقود المذكورة حيز التنفيذ إلى متم سنة 2013، وتمكنت من توفير خدماتها لفائدة 13,5 مليون نسمة، أي ما يعادل 74 بالمائة من الساكنة الحضرية، مقابل 8,5 مليون نسمة خلال سنة 2006.

التشخيص الواقعي للتدبير المفوض

في تشخيص له أكد المجلس الأعلى للحسابات أنه ولحد الساعة، لم يتم استثمار كل الإمكانيات والمؤهلات التي يتيحها نمط التدبير المفوض، وذلك بسبب اختلالات في التخطيط وفي تحديد الحاجيات من طرف السلطة المفوضة (الجماعات الترابية)، وغياب هيئة مستقلة تتكلف بمهام الخبرة والتنسيق والتتبع واليقظة.

كما أكد أن من أهم معيقات التدبير المفوض، ضعف الإدارة الجماعية من حيث المؤهلات والكفاءات القادرة على الاضطلاع بالالتزامات المنصوص عليها في عقد التدبير المفوض، وخاصة مهام التتبع والمراقبة، كما أن إعداد هده العقود يتم في غياب المخططات اللازمة (اللجوء إلى المساعدة التقنية لمكاتـب الدراسات جد محــدود: 30% بالنسبة لقطاع النظافة و15% بالنسبة لقطاع النقل الحضري)، بالإضافة إلى نقصان الملف التقني في غياب وثائق كدراسات الجدوى والصفقات ومحاضر التسلم، كما تم الوقوف على اختلالات فيما يخص تدبير وحفظ ملفات الصفقات.

وانطلاقا من العينة المعتمدة من خلال تحليل الاستمارة المنجزة من طرف المجلس الأعلى للحسابات، يتبين أن ما يقارب 50 بالمائة من العقود لم تتضمن مقتضيات تنص على إحداث لجنة للتتبع، وحتى وإن أحدثت فهي تتسم بتركيبة غير متوازنة وغير ملائمة تعيق سير أشغالها، كما تستند قراراتها إلى المعطيات المقدمة من طرف الشركات المفوض إليها، دون التأكد من مدى صحتها.

وبناء عليه عرف تنفيذ العقود عدة اختلالات ونقائص، وخاصة على مستوى الالتزامات المتعلقة بالاستثمارات والتعريفة وجودة الخدمات، كما بينت إحدى الدراسات التقييمية، على مدى العشر سنوات السابقة، أن الاستثمارات المنجزة من طرف الشركات المفوض إليها لم تحقق بصفة كاملة الأهداف المحددة فيما يخص حجم المشاريع وآجال التنفيذ، ذلك أنه تم تسجيل فوارق هامة على مستوى المشاريع المهيكلة، وخاصة في مجال التطهير السائل، كتلك المتعلقة بالمصبات (émissaires) ومحطات المعالجة القبلية والحصارات .(collecteurs) والمجمعات (intercepteurs)

لذا طالب المجلس الأعلى للحسابات بتسريع إخراج القرارات المحددة للعقود والملفات النموذجية الخاصة بكل مرفق من المرافق العامة، واعتماد آليات مبسطة للعقود الصغرى.

كما طالب أيضا بتحديد دور سلطات الوصاية بشكل أكثر دقة، والحد من تدخلاتها بشكل فج في مراحل إبرام العقود وتنفيذها ومراقبتها.

من جهة أخرى سجل التقرير عدة مظاهر الاختلال في مجال النقل الحضري، كالسماح لصاحب عقد الامتياز بالشروع في استغلال المرفق باستعمال حافلات متقادمة لم تخضع لأية مراقبة تقنية، أظف إلى ذلك الغموض على مستوى التسعيرة المطبقة، إلى عدم احترام البنود التعاقدية المتعلقة بها.

أما قطاع تدبير النفايات فلازال يواجه تحديات هامة تتجلى في استمرار استغلال 200 مطرحا عشوائيا على الصعيد الوطني لم تتم بعد إعادة تأهيلها، مما يشكل تهديدا واضحا للبيئة والموارد المائية وصحة كل من الساكنة المجاورة والعاملين بهذه المطارح، سيما وأن هذه المواقع تتلقى نفايات طبية وصناعية خطرة.

أما في مجال التوزيع، وهو بيت القصيد في هدا المقال، فقد قامت الشركات المفوض إليها بفوترة بعض الخدمات في غياب أي أســاس تعاقــدي أو قانوني، بل وأحيانا في غياب الإنجاز الفعلي للخدمات، ويتعلق الأمر، بالأتاوى المعمول بها بفضاءات الأداء، وبفوترة التطهير السائل على الرغم من عدم الربط بشبكة التطهير السائل، والفوترة مع الحد الأدنى، (علما أن هذه الطريقة الأخيرة تم إلغاؤها في مارس 2011)، والواجبات المترتبة عن عمليات وضع وإزالة العدادات، إضافة إلى مصاريف الإشعار ومصاريف قطع وإعادة التزويد، وكذا تضخيم فواتير الأشغال المنجزة لحساب أصحاب التجزئات...

تقرير المجلس الأعلى للحسابات يرصد تجاوزات أمانديس

كشف المجلس الأعلى للحسابات في تقريره ⁷ برسم سنة 2009 عن مجموعة من الاختلالات التي شابت طرق تدبير قطاع التدبير المفوض لمرافق التطهير السائل وتوزيع الماء الصالح للشرب والكهرباء على صعيد ولاية طنجة:

- عدم احترام البنود التعاقدية المتعلقة بأداء تكاليف الربط، فباستثناء الربط الاجتماعي والربط المنضوي في إطار المبادرة الوطنية للتنمية البشرية، تقوم أمانديس بفرض أداء المبلغ الكلي لتكاليف الربط على طالبي الربط العادي بشبكات التطهير السائل والماء الصالح للشرب والكهرباء قبل بدء الأشغال، في خرق لمقتضيات الفصول 72 من دفتر التحملات المتعلق بالتطهير السائل و35 من دفتر التحملات المتعلق بالماء الصالح للشرب و34 من دفتر التحملات المتعلق بالكهرباء، مضيفا أن المفوض إليها تستفيد دون سند قانوني من تسبيقات مجانية على الأشغال المزمع إنجازها وذلك منذ تاريخ أداء مقايسات الربط بالشبكات إلى حين إنجاز الأشغال.

- وجود توزيع غير قانوني للأرباح خلال السنوات الخمس الأولى للتدبير المفوض.

- عدم دفع أمانديس لهامش ربح السلطة المفوضة برسم السنة المالية 2002 الذي وصل إلى ما يناهز مليون درهم.

- لم تشرع أمانديس في تنفيذ ما يناهز 264 مشروعا استثماريا تمت برمجته خلال الفترة 2002-2008، بقيمة 832 مليون درهم (دون احتساب الرسوم).

- أمانديس تقوم بفوترة واستخلاص تكاليف صورية للربط بالشبكات، إذ بعد أخذ فواتير المتعاقدين خلال الفترة الممتدة مابين 2002 و2007 بعين الاعتبار، تبين أن "أمانديس" فوترت واستخلصت تكاليف صورية للربط بالشبكات بمبلغ 5،1 مليار سنتيم (دون احتساب الرسوم) مشيرا إلى تكرار فوترة واستخلاص إتاوات المساهمة في البنى التحتية إبان الإقامة الأولية خلال الفترة الزمنية الممتدة من سنة 2006إلى 2008 التي تبين خلالها أن أمانديس قامت باستخلاص إتاوات المساهمة في البنى التحتية المتعلقة بالإقامة الأولية مرتين بقيمة 4726250 درهم من قبل أشخاص طبيعيين، على الرغم من أن هذه الإتاوات سبق أداؤها من طرف المنعشين المجزئين.

- أمانديس أقدمت على فوترة واستخلاص تكاليف صورية تتعلق بوضع وإزالة العدادات وتجميد العدادات التي لا تتم إزالتها بعد إنهاء عقود الانخراط. وقد بلغت قيمة تكاليف وضع وإزالة العدادات المستخلصة بطريقة غير قانونية خلال الفترة الممتدة من 2002 و2007 مبلغ 4 مليون درهم.

- قيمة إتاوات التطهير السائل التي تم تطبيقها بطريقة غير قانونية ما بين 17 أكتوبر2009 و 05 نونبر 2005 حوالي 2.6 مليون درهم.

- استخلاص تكاليف صيانة وكراء العدادات الكهربائية دون مقابل بلغت قيمتها المفروضة على المستهلكين دون مقابل والمستخلصة عن طريق نظام المعلومات الحالي المتعلق بالتدبير المندمج للزبناء ما بين 17 أكتوبر 2005 و31 أكتوبر 2008 حوالي 10 ملايير سنتيم.

- قيمة حقوق التمبر المفروضة والمستخلصة دون سند قانوني ما بين 2004 و2008 تقدر بما يزيد عن 1.5 مليون درهم.

- بلغت قيمة تكاليف تحصيل فواتير استهلاك الماء الصالح للشرب والكهرباء التي تم فرضها وتحصيلها من لدن المرتفقين دون سند قانوني ما بين ماي 2007 وماي 2009 ما يناهز 2 مليون درهم.

- عدم احترام الدورات التعاقدية لقراءة عدادات استهلاك الماء والكهرباء، إذ أنه تمت قراءتها في تجاوز لأجل 66 يوما للاستهلاك.

- عدم التصريح بالمبالغ المستخلصة لضريبة النهوض بالفضاء السمعي البصري الوطني واشتراك التقاعد وحقوق التمبر والضريبة على القيمة المضافة.

- اقتطاع تكاليف غير قانونية تتعلق بتحصيل ديون الوكالة المستقلة الجماعية للتوزيع بطنجة، وقد بلغت قيمة المبالغ المقتطعة بطريقة غير قانونية من ديون الوكالة المستخلصة ما يناهز 2مليون درهم.

- أداء تكاليف صورية تتعلق بالتكوين من خلال قيام أمانديس ما بين 2004 و2007 بأداء تكاليف صورية تتعلق بالتكوين بقيمة 3،2 مليون درهم.

- فتح غير قانوني لحساب خاص ثان BNRV وأداء غير قانوني لنفقات الإنارة العمومية: وقد بلغت قيمة النفقات المؤداة بطريقة غير قانونية انطلاقا من الحساب BNRV ما بين 2006 و2007 ما يناهز 4،9 مليون درهم

- إصدار سندات طلب لفائدة أقارب الرئيس السابق للمصلحة الدائمة للمراقبة دون احترام مبدأ المنافسة ونظام الصفقات، كما قامت أمانديس بشراء أدوات المكتب والمواد والعتاد المعلوماتي بمبلغ 29.6 مليون درهم عن طريق سندات طلب تم إصدارها لفائدة شركة في ملك زوجة وأقارب الرئيس السابق للمصلحة الدائمة للمراقبة.

- مجموعة من المستخدمين النظاميين يتقاضون أجورهم كاملة، زيادة على علاوات الحركية من التدبير المفوض لطنجة، بالرغم من أنهم يعملون إما لكامل الوقت أو جزئيا لصالح مؤسسات تابعة للشركة الأم للمفوض إليها، وذلك في غياب لأي سند قانوني ودون فوترة الخدمات المقدمة لفائدة هاته المؤسسات. وقد بلغت قيمة الأجور الصافية التي تم صرفها لهؤلاء المستخدمين على حساب مالية التدبير المفوض ما بين 2004 و2009 30 يونيو ما يناهز 47 مليون درهم.

كل هذه التجاوزات تم تقريرها ونشر غسيلها منذ 2009 فأين كانت الجماعة الحضرية لطنجة وأين كانت وزارة الداخلية ومعها الحكومة برمتها، لماذا قامت قائمتهم اليوم لجهض الموجة الاحتجاجية بمدن الشمال، ألم يكن من الأولى والأحرى وقف نزيف أمانديس وأمثالها؟ وإنصاف الساكنة وحمايته من الجشع والاستغلال والفساد المستشري...؟ أليس من حق هده الساكنة أن تنهي العقود المبرمة مع هده الشركات المفوض لها، خاصة وأنها قد أبرمت عن طريق الإسناد المباشر، ولم تتم مراجعتها عمليا كل خمس سنوات كأجل أقصى؟

خلاصة

أكيد أن التدبير المفوض، نظريا على الأقل، يسمح بتوسيع وعصرنة الخدمات، وقد يوفر جودة أفضل في الخدمات المقدمة للمرتفقين، لكن أليست كلفته باهظة؟

ألم تستغل الشركات الموكول لها التدبير والأجنبية منها خاصة، افتقار الجماعات الترابية للتجربة والخبرة الكافية لمراقبة وتتبع المرافق المحلية؟

ألم تتحول هده الشركات إلى أخطبوط يمتص خيرات البلاد والعباد، في غياب أية رقابة مواكبة تمارسها الدولة وهيئاتها؟

هل التدبير المفوض قدر مقدر على المغاربة، لا مناص منه؟

ألا يمكن التفكير مجددا في الوكالات المستقلة وشركات التنمية الاجتماعية...؟

ألم يكن من الممكن تأهيل الموارد البشرية للجماعات الترابية وتوفير هده الجودة وأفضل؟ أو على الأقل ضمان انتقال التكنولوجيا والخبرات والمهارات المعتمدة من طرف هده الشركات؟