المجالس الجماعية تئن تحت وطأة التسلط المخزني

صحيح أن الدستور عبّر صراحة على خيار التدبير الحر للجماعات (الفصل 136 من دستور 2011)، وصحيح أيضا أن القانون التنظيمي 113.14 قد كرر هدا المبدأ بنصه على سلطة المجلس الجماعي في التداول بكيفية ديمقراطية، وسلطة تنفيذ المداولات والمقررات التي يتخذها المجلس، إلا أن السلطة عادت لتكريس الوصاية فيما يشبه تراجعا أو لفا على مبدأ التدبير الحر، فالداخلية لازالت تتمتع بكل صلاحيات الوصاية المطلقة، تمارسها عبر ما سمي بالرقابة الإدارية على شرعية قرارات رئيس المجلس ومقررات مجلس الجماعة، تطبيقا لمقتضيات الفقرة الثانية من الفصل 145 من الدستور.

في قراءة سريعة لمواد القانون التنظيمي 113.14 نجد أنه بإمكان عامل العمالة أو الإقليم أو من ينوب عنه:

أن يدعو لدورة استثنائية (المادة 37 من).

أن يضيف نقطا لجدول أعمال الدورة (المادة 39).

أن يرفض إدراج كل نقطة لا يراها مناسبة ويكتفي الرئيس بإحاطة المجلس علما بذلك دون مناقشة (المادة 40).

أن يعترض على كل نقطة مدرجة في جدول الأعمال يرى بأنها ليست ضمن اختصاصات الجماعة أو صلاحيات المجلس (المادة 41).

كما أنه يحتفظ لنفسه بالعديد من الاختصاصات التي بإمكان الرئيس أن يباشرها، كمراقبة الأثمان، ومراقبة احتلال الملك العمومي، والمهن الحرة ورخص الثقة…. (المادة 110).

كما لا يتداول مجلس الجماعة، تحت طائلة البطلان، في النقط التي كانت موضوع تعرض تم تبليغه إلى رئيس المجلس من قبل عامل العمالة أو الإقليم وإحالته إلى القضاء الاستعجالي بالمحكمة الإدارية ولم يتم بعد البث فيها.  وكل إخلال بشكل متعمد بأحكام هذه المادة يوجب تطبيق الإجراءات التأديبية من عزل للأعضاء أو توقيف أو حل للمجلس المنصوص عليها، حسب الحالة، في المادتين 64 و73 من هذا القانون التنظيمي.

وهذا فعلا ما حصل مع رئيسي جماعة هلالة وجماعة أوكنز بإقليم اشتوكة أيت بها، اللذان طالهما قرار العزل الذي جاء بعدما قام عامل إقليم اشتوكة آيت باها بوضع مقالين افتتاحيين بالمحكمة الإدارية بأكادير، يطعن فيه في مسطرة تسوية الوضعية الإدارية لموظفين بكل من جماعة أوكنز وهلالة، بناء على محضري صلح وقعهما الرئيسان المعزولان لفائدة الموظفين، حيث رفضا إلغاء توقيعهما على محضري الصلح لفائدة موظفيهما، لا يريان فيهما مانعا في تسوية وضعيتهما الإدارية، لترقيتهما لإطار متصرف مساعد لكونهما يتوفران على شهادة الإجازة. ¹

هذه الحالة المذكورة أعلاه تكفي لوحدها لنجزم أن كل الصلاحيات المخولة للمجالس الجماعية ورؤسائها هي فقط شكلية ولا قيمة لها على أرض الواقع، وبالرغم من التنصيص الواضح على أن رئيس المجلس هو الرئيس التسلسلي للموظفين وله حق التعيين في جميع المناصب بإدارة الجماعة ² يتبين بالملموس أن تدبير الموارد البشرية بالجماعات ليس اختصاصا خالصا للرئيس، ونجزم تباعا أن الفاعل الحقيقي والمتصرف الأعلى في شؤون الجماعة هو العامل، والرئيس المنتخب هو مجرد مساعد للعامل المعين بظهير.

يبدو أن واضعي هذا القانون، وضعوا السوط بيد سلطة الداخلية لمزيد من التحكم، فتطبيق مقتضيات المادة 64 من القانون التنظيمي رقم 113.14 تخضع لمزاج العامل مما يؤدي إلى تعسف جل العمال في ممارسة هذه المقتضيات لعرقلة رؤساء المجالس والمقاطعات المغضوب عليهم في ممارسة مهامهم.

فالمشرع مازال متمسكا بالوصاية من خلال التمعن في الجانب المتعلق بمشروعية القرارات الإدارية (أكثر من 58 حالة)، فالوصاية وإن اختفى التنصيص عليها كمصطلح في القانون التنظيمي بشكل واضح، فإنها أقحمت بشكل ذكي داخل ثناياه، حيث أن جل القرارات التي يتخذها الرئيس تخضع لرقابة سلطة الوصاية.

الدستور نص على استقلالية الجماعات الترابية، لكن هذا الاستقلال ليس كاملا وتاما إذ تظل الجماعات مجرد جهاز قاصر أمام أعين سلطات الوصاية ويجب أن تظل خاضعة لوصايتها وتحت رحمتها، ولذلك نجد أن معظم الأنشطة الاقتصادية المحلية ما زالت خاضعة لضرورة التأشير، كما أن كل المداولات المهمة أو التي هي على درجة كبيرة من الأهمية في المجال الاقتصادي تكون خاضعة لإعادة القراءة من طرف سلطات الوصاية. 

وتحدد المادة 118 العديد من مقررات المجلس التي لا تكون قابلة للتنفيذ إلا بعد التأشير عليها من قبل عامل العمالة أو الإقليم أو من ينوب عنه، داخل أجل عشرين (20) يوما من تاريخ التوصل بها من رئيس المجلس:

المقرر المتعلق ببرنامج لجماعة؛

المقرر المتعلق بالميزانية؛

المقرر القاضي بتنظيم إدارة الجماعة وتحديد اختصاصاتها؛

المقررات ذات الوقع المالي على النفقات أو المداخيل، ولاسيما الاقتراضات والضمانات وتحديد سعر الرسوم والأتاوى ومختلف الحقوق وتفويت أملاك الجماعة وتخصيصها؛

المقرر المتعلق بتسمية الساحات والطرق العمومية عندما تكون هذه التسمية تشريفا عموميا أو تذكيرا ببحث تاريخي؛

المقرر المتعلق باتفاقيات التعاون اللامركزي والتوأمة التي تبرمها الجماعة مع الجماعات المحلية الأجنبية؛

المقررات المتعلقة بإحداث المرافق العمومية الجماعية وطرق تدبيرها.

غير أن المقررات المتعلقة بالتدبير المفوض للمرافق والمنشآت العمومية الجماعية وبإحداث شركات التنمية المحلية يؤشر عليها من قبل السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية داخل نفس الأجل المشار إليه في الفقرة الأولى أعلاه.

يعتبر عدم اتخاذ أي قرار في شأن مقرر من المقررات المذكورة بعد انصرام الأجل المنصوص عليه أعلاه، بمثابة تأشير.

أما القرارات ذات الطابع المالي فتخضع للرقابة القبلية، فهي غير قابلة للتنفيذ إلا بعد تأشير سلطة الوصاية عليها، وهو ما تعلله الجهات المسؤولة بتقوية أدوار الحكامة، وهنا يطرح السؤال: ألم يكن بالإمكان تفعيل القضاء الإداري في هذا الجانب؟ وبدل المراقبة القبلية نكتفي بمراقبة قضائية بعدية، أليس هذا هو التحول النوعي المطلوب؟ ألا يعد هذا تعزيزا للبنات الحكامة؟ ³ بل والأكثر من ذلك، يمكن لعامل العمالة أو الإقليم أن يرفض التأشير على الميزانية لسبب من الأسباب. ⁴

كما يمكن لسلطة الوصاية أن تقوم بوضع ميزانية تسيير في حالة عدم عرضها داخل الأجل القانوني ⁵ كما يمكنه توجيه إعذار لرئيس المجلس إذا امتنع عن الأمر بصرف نفقة وجب تسديدها من قبل الجماعة، وتطبق عليه مقتضيات الفقرتين 2 و3 من المادة 76 في حالة عدم صرف تلك النفقة ⁶….

الواقع أن القوانين التنظيمية للجماعات الترابية جاءت برقابة جد مشددة لسلطات الوصاية على مقررات المجالس، ولم تقتصر فقط على الجماعات بل أيضا على المجالس الإقليمية والجهوية، حيث نجد حضورا قويا ومشددا للوالي في بلورة وتنفيذ مقررات المجلس الجهوي الذي يتابع جل القرارات والمداولات للمجلس: ترشيحات الرئاسة (المادة 14)، والنظام الداخلي (المادة 35)، ودورات المجلس (المادة 36)، وجدول الأعمال (المادة 41)، وطلب الاستفسار (المادة 67)، وتوقيف المجلس (المادة 77)، وقرارات الرئيس ومقررات المجلس (المادة 112).

لقد توسع المشرع في إعمال الرقابة سواء منها القبلية أو البعدية المفروضة على الجماعات، بحيث أخضع كل مقررات المجالس للعرض على العامل تحت طائلة عدم القابلية للتنفيذ ما لم تعرض عليه داخل الآجال المحددة، وقد أدرج المشرع هذا النوع من الرقابة في إطار رقابة المشروعية، بل وتعداها نحو رقابة بعدية ذات الصلة برقابة الملاءمة بخصوص اتخاذ قرارات خارجة عن اختصاص الجماعة بحيث يطلب العامل قراءة ثانية وفي حالة رفضها أو الإبقاء على المقرر المتنازع فيه، يعرض العامل المقرر على القضاء الإداري الاستعجالي للبث في توقيف المقرر خلال 48 ساعة، بل بمجرد هذه الإحالة يتوقف تنفيذ المقرر قياسا على القاعدة العكسية إنه مدان حتى تثبت براءته. ⁷

إن هذه التدخلات سوف تحد من قدرات الجماعات على القيام بوظائفها واختصاصاتها، وهذا يتنافى ومعيار التدبير الحر الذي أقره الفصل 136 من دستور 2011، والاستقلال الحقيقي للمجالس.

وعليه فإن واقع الممارسة أثبت أنه لا جدوى من هذا التخفيف الترقيعي، والذي لا يمس الجوهر، فسلطات الوصاية كانت وما تزال مهيمنة ومتمركزة، وأضحت وسيلة للتحكم في الهيئات المنتخبة، مما أفرغ اختصاصات الجماعات من محتواها، فالوصاية كآلية للتحكم في حركية الممارسة المحلية لازالت مفروضة بقوة، ومنها مراقبة الملاءمة التي تمارس بالمصادقة أو عدم المصادقة والتي تحجر على مخططات وأعمال المجالس الجماعية وتشعرها بالدونية والتبعية للمركز ويمكن القول بأنها فيتو دائم الاحتمال لمعارضة تنفيذ قرارات السلطات اللامركزية.

فإذا كانت رقابة المشروعية مفهومة إلى حد ما حيث يخول للسلطة المركزية حق التأكد من مشروعية القرارات المتخذة، ومدى احترامها للنصوص القانونية والتنظيمية المعمول بها، بالرغم من أن هذا الدور يمكن أن تقوم به لوحدها إذا ما توفرت لها الإمكانات البشرية اللازمة، فما يسمى برقابة الملاءمة لا يمكن أن يستساغ، ولا يمكن للسلطة المركزية أن تمنح لنفسها حق تقدير ملاءمة القرارات للظروف الاقتصادية والمالية والاجتماعية في معزل عن صانعي القرار الحقيقيين الذين لهم احتكاك مباشر مع المحيط، فالأصل أن عمل الجماعة المحلية محكوم بسلطة القانون ولا ينبغي للسلطات المركزية التدخل في شؤون هذه الجماعات إلا للحفاظ على القانون، ومن هنا يبدو أن وصاية الملاءمة المفروضة على الجماعات، إجراء غير ذي صلة باللامركزية الإدارية، بل إن هذه الوصاية تجسد مفهوما مناقضا للتدبير الحر المنصوص عليه في الدستور.

المفروض أن يقتصر دور الداخلية على الدعم والمساعدة كما هو منصوص عليه في الفقرة الثالثة من الفصل 145 من الدستور: “يساعد الولاة والعمال رؤساء الجماعات الترابية، وخاصة رؤساء المجالس الجهوية، على تنفيذ المخططات والبرامج التنموية”.

وبالتالي حتى في حالة ملاحظة اختلالات في تدبير الجماعات، فوجب أن تشكل موضوع طعن لدى المحاكم الإدارية احتراما لمبدأ التدبير الحر.

المفهوم الفقهي للتدبير الحر يتجلى في كون “المجالس لها كامل الصلاحية والحرية في تحديد وبلورة اختياراتها وبرامجها، في احترام تام للمقتضيات القانونية والتنظيمية ومراعاة للإمكانيات التمويلية المتاحة، والتدبير الحر معناه إلغاء مفهوم الوصاية على عمل المجالس، وكل أشكال الرقابة المتعلقة باختياراتها”.

وبه تتوزع المظاهر العامة لمبدأ التدبير الحر إلى مظهرين أساسين:

–       التدبير الديمقراطي للشؤون المحلية والذي ينبني على بلورة المجالس المنتخبة بعد تشكيلها لاختياراتها دون تدخل ممثلي السلطة المركزية في الجماعات.

–       إقرار ممارسة السلطة التنظيمية المحلية، من خلال العمل على اتخاذ القرارات والقيام بالإجراءات التي يتطلبها حسن سير المرافق العامة، وبغية الحفاظ على النظام العام.

لكن للأسف أن هذا المبدأ في المغرب وضعت له عدة قيود وهي:

Ø    مبدأ الوحدة.

Ø    مبدأ الخضوع لرقابة الدولة.

Ø    مبدأ الواجبات.

من جهة أخرى، فغريب فعلا أن نؤسس لمبدأ التدبير الحر ويأتي مرسوم رقم 2.17.451 الصادر في 4 ربيع الأول 1439 (23 نونبر 2017) بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات ومؤسسات التعاون بين الجماعات والذي أعاد تأسيس لجنة الصفقات ومنح للمحاسب العمومي حق ممارسة الرقابة بدون سند دستوري.

ألم يحن بعد منح الشعب حق اختيار ممثلين أكفاء، ينتخبهم بكل شفافية وديمقراطية، يتمتعون بممارسة اختصاصاتهم بدون رقابة، ويخضعون للمتابعة والمحاسبة الشعبية والقضائية مع منحهم الحق في هامش الخطأ.

ففي الوقت الذي اتجهت فيه الدول المتقدمة إلى إعطاء المزيد من الحرية والمسؤولية للهيئات المنتخبة، وعملت على تطوير المراقبة التي أصبحت مراقبة لاحقة يقوم بها الجهاز القضائي، فإن المغرب مازال يأخذ بالوصاية التقليدية التي تتعامل مع الهيئات المحلية المنتخبة كسلطات قاصرة، تحتاج أعمالها إلى مصادقة السلطات المركزية أو ممثليها على الصعيد المحلي.

إن متطلبات التدبير والإدارة الحديثة تقتضي اعتماد أساليب أكثر مرونة، تترك الحرية أكثر لصانع القرار المحلي الذي له احتكاك مباشر مع المحيط.

إن التدبير الجيد للشأن المحلي يقتضي الإشراك الفعلي للجماعات كمنشط حقيقي للتنمية وكمنسق أمثل لتدخلات مختلف الشركاء الاقتصاديين، لا أن تظل جماعات إدارية يتحكم الوالي والعامل في كل دواليب عملية تدبيرها وتسييرها.

الحكامة المحلية تعني أن تتحمل الجماعات مسؤوليتها الكاملة في تدبير شؤونها المحلية ولا يتأتى ذلك إلا بتمتعها بالاستقلالية الكافية.

الحقيقة أنه ينبغي إعادة النظر في الأسس الفكرية والفلسفية والسياسية المحددة لعلاقة الدولة بالجماعات الترابية بما يؤهلها للقيام بدورها التنموي، فبدون أن يكون لها تصور ورؤية سياسية مستقلة لا يمكن بحال للمجالس الجماعية أن تضع خططا وبرامج.

فلا يعقل أن يمنع عليها النظر في الأمور السياسية، ونتحدث عن التنمية وعن الحكامة التدبيرية!!

التنمية لا تنفك تعبر عن قرارات سياسية، وفي غياب القرار السياسي المحلي، يصبح معه الحديث عن حكامة التدبير بكل تجلياتها حديثا بدون روح وبدون معنى.

الجماعات في ظل الشروط القائمة، تؤكد أنها نتاج تعليمات المؤسسة المخزنية، وأن كل ما تقوم به هذه الوحدات هو مجرد تنفيذ للتعليمات المخزنية التي ما فتئت تظهر حرصها على “الديمقراطية والتنمية المحلية…” وهي في الواقع لا تقوم إلا بتزيين الواجهة.

المؤسسة المخزنية وللأسف لازالت تكرس مفهوم الخضوع والخنوع والتبعية الذليلة!!!

فإلى متى ستظل برامج الجماعات تنصاع لمخطط وتوجيه المركز في غياب أو تغييب الساكنة المحلية وممثليها الحقيقيين؟

أليست اللامركزية هي نقل للسلطة والمسؤولية رسميا إلى الفاعلين والمؤسسات السياسية والإدارية والمناطقية؟

ألم يحن الأوان بعد لتقويم هذا الاختلال القائم؟

ألم تنضج بعد هذه المجالس الجماعية لتمتلك استقلاليتها عن السلطة الوصية في تدبير الشأن الجماعي على مستوى التسيير والتقرير وعلى مستوى التدبير المالي؟ أم إن الأمر مقصود ولذلك لم يشترط النص القانوني أي مستوى تعليمي للرئيس ولمستشاريه، وذلك ليسهل استغلالهم والسيطرة عليهم.

كيف يستساغ أن تكون شرعية التعيين مقيِّدة وضابطة بطريقة تحكمية لصاحب شرعية الانتخاب؟

الحقيقة أنه لا تنمية اقتصادية ولا اجتماعية ولا ثقافية حقيقية، إلا بالقطع مع الاستبداد والكف عن جعل المجالس الجماعية مجرد أدوات لتسييد المؤسسة المخزنية.